Kamu idarelerinin ihtiyaçlarını karşılamasında temel yöntem, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda düzenlenen ihale usulleridir. Bununla birlikte bazı ihtiyaçların niteliği, tutarı veya ortaya çıkış biçimi, ilan ve teklif alma süreçlerini içeren klasik ihale usullerinin uygulanmasını verimsiz hâle getirebilir. Kanun koyucu, bu tür durumlar için doğrudan temin yöntemini öngörmüştür.
Uygulamada en sık başvurulan doğrudan temin dayanaklarından biri, 4734 sayılı Kanun’un 22’nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendidir. Kısaca 22/d olarak ifade edilen bu düzenleme, belirli parasal sınırların altında kalan ihtiyaçların daha sade bir süreçle karşılanmasına imkân vermektedir. Ancak yöntemin kolaylaştırılmış olması, harcamaların herhangi bir kurala bağlı olmaksızın gerçekleştirilebileceği anlamına gelmez. İhtiyacın doğru belirlenmesi, doğrudan temin limiti kontrolü, yasak bölme yapılmaması, piyasa fiyat araştırması yürütülmesi ve ödeme belgelerinin eksiksiz düzenlenmesi gerekir.
4734 sayılı Kanun sistematiğinde doğrudan temin, bir ihale usulü olarak değil, Kanun’da belirtilen hâllerde kullanılabilecek özel bir alım yöntemi olarak düzenlenmiştir. Bu nedenle açık ihale, belli istekliler arasında ihale veya pazarlık usulündeki bütün şekil şartlarının doğrudan teminde aynen uygulanması zorunlu değildir.
Kanunun 22’nci maddesi kapsamında ilan yapılması, teminat alınması ve ihale komisyonu kurulması zorunlu değildir. İhale yetkilisince görevlendirilen kişi veya kişiler, piyasada fiyat araştırması yaparak ihtiyacı karşılayabilir. Bununla birlikte saydamlık, rekabet, eşit muamele, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ile kaynakların verimli kullanılması ilkeleri doğrudan temin işlemleri bakımından da önemini korur.
Dolayısıyla doğrudan temin, belgesiz veya gerekçesiz satın alma anlamına gelmez. Sürecin denetlenebilir bir işlem dosyası üzerinden yürütülmesi; ihtiyacın, fiyatın, tedarikçi seçiminin ve kabul işlemlerinin nesnel belgelerle açıklanabilmesi gerekir.
22/d düzenlemesi, belirlenen parasal sınırların altında kalan ihtiyaçların doğrudan temin edilmesine olanak sağlar. Mal alımları, hizmet alımları ve yapım işleri, kendi özellikleri dikkate alınarak bu bent kapsamında gerçekleştirilebilir. Ancak her alımda öncelikle ihtiyacın gerçek kapsamı ve tahmini toplam bedeli belirlenmelidir.
Bir ihtiyacın 22/d kapsamında olup olmadığı değerlendirilirken yalnızca tek bir faturanın veya siparişin bedeline bakılması yeterli değildir. Aynı ihtiyacın bütünlüğü, öngörülebilirliği, kullanım amacı, zaman aralığı ve bütçe bağlantısı birlikte değerlendirilmelidir. Birbiriyle doğal ve ekonomik bağlantısı bulunan alımların toplam tutarı esas alınmalı; bütünlük taşıyan ihtiyaçlar yapay biçimde parçalara ayrılmamalıdır.
Örneğin bir idarenin önceden öngörülebilen yıllık kırtasiye ihtiyacını çok sayıda küçük satın almaya bölerek her işlemi ayrı ayrı doğrudan temin kapsamında gerçekleştirmesi, koşullarına göre temel ilkelere ve ihale mevzuatına aykırılık oluşturabilir. Buna karşılık farklı tarihlerde ortaya çıkan, başlangıçta öngörülmesi mümkün olmayan ve birbirinden bağımsız ihtiyaçlar ayrı işlemlere konu edilebilir. Burada belirleyici olan yalnızca zaman veya tutar değil, ihtiyaçlar arasındaki işlevsel ve ekonomik bağlantıdır.
Doğrudan temin limiti, 22/d uygulamasının temel koşullarından biridir. Parasal limitler mevzuatta öngörülen yöntem çerçevesinde dönemsel olarak yeniden belirlenebildiğinden, idarelerin işlem tarihinde geçerli olan sınırı esas alması gerekir. Ayrıca büyükşehir belediyesi sınırları içinde bulunan idareler ile diğer idareler bakımından uygulanacak limitlerin farklılaşabileceği göz önünde bulundurulmalıdır.
Limit kontrolünde ihtiyacın toplam tahmini bedeli dikkate alınmalı ve katma değer vergisinin limit hesabındaki durumu ilgili mevzuat hükümlerine göre değerlendirilmelidir. Harcama birimlerinin eski parasal sınırları esas almaması, işlem dosyasında hangi limitin uygulandığını gösterecek açıklama veya belgelere yer vermesi önemlidir.
Ayrıca 4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin (f) bendi ve 22’nci maddesinin (d) bendi kapsamında yapılacak harcamalara ilişkin yüzde on sınırlaması izlenmelidir. İdarelerin bütçelerinde bu amaçla öngörülen ödenekler bakımından belirlenen oranın aşılması, mevzuatta öngörülen izin mekanizmasını gündeme getirebilir. Bu nedenle yalnızca her bir alımın doğrudan temin limitinin altında kalması yeterli değildir; yıl içindeki toplam kullanımın da takip edilmesi gerekir.
Piyasa fiyat araştırması, doğrudan temin sürecinin en önemli aşamalarındandır. Araştırmanın amacı, ihtiyacın gerçek piyasa koşullarına uygun bedelle karşılanıp karşılanmadığını ortaya koymaktır. Bu işlem yalnızca teklif belgelerini dosyaya eklemekten ibaret görülmemeli; fiyatların karşılaştırılabilirliği, teklif edilen ürün veya hizmetin niteliği ve tedarik koşulları birlikte incelenmelidir.
4734 sayılı Kanun’da 22/d kapsamındaki her alım için mutlaka belirli sayıda yazılı teklif alınmasını öngören genel bir kural bulunmamaktadır. Bununla birlikte idarenin kendi iç düzenlemeleri, mali kontrol prosedürleri veya alımın niteliği daha fazla teklif alınmasını gerektirebilir. Sağlıklı bir fiyat araştırmasında mümkün olduğu ölçüde birden fazla kaynaktan bilgi toplanması, rekabetçi piyasa koşullarının araştırılması ve ulaşılan sonucun yazılı biçimde gerekçelendirilmesi uygun olur.
Fiyat araştırmasında şu kaynaklardan yararlanılabilir:
Tekliflerin aynı teknik özellikleri ve ticari koşulları içermesi gerekir. KDV, nakliye, montaj, teslim süresi, garanti, ödeme vadesi ve satış sonrası hizmet gibi unsurlar farklıysa yalnızca toplam fiyat üzerinden karşılaştırma yapılması yanıltıcı olabilir. En düşük fiyat her durumda otomatik olarak seçilmek zorunda değildir; ancak daha yüksek bedelli teklifin tercih edilmesi hâlinde kalite, teslim süresi, teknik uygunluk veya toplam maliyet gibi gerekçeler açıkça belgelendirilmelidir.
22/d kapsamında yürütülecek alımın ilk aşaması, ihtiyacın miktar ve özellikleriyle tanımlanmasıdır. Gerekli görülen hâllerde teknik şartname hazırlanmalı; marka veya modele yönlendiren gereksiz sınırlamalardan kaçınılmalıdır. Ardından yaklaşık bedel veya piyasa koşulları hakkında ön değerlendirme yapılarak uygulanacak parasal limit kontrol edilmelidir.
İhale yetkilisinin onayını içeren harcama veya onay belgesinde alımın konusu, yaklaşık tutarı, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek ve hukuki dayanak gösterilmelidir. Piyasa fiyat araştırmasını yapacak kişiler açıkça görevlendirilmeli ve araştırma sonucunda gerekçeli bir tutanak düzenlenmelidir.
İşin niteliğine göre doğrudan temin dosyasında şu belgelere yer verilmesi uygun olur:
Alımın bir defada teslim edilmesi mümkünse yazılı sözleşme yapılması her durumda zorunlu olmayabilir. Buna karşılık işin belirli bir süreyi kapsaması, teslimatın aşamalı gerçekleştirilmesi veya tarafların yükümlülüklerinin ayrıntılı biçimde düzenlenmesinin gerekmesi hâlinde sözleşme yapılması gerekir. Sözleşmede işin kapsamı, bedeli, süresi, teslim koşulları, kabul ölçütleri ve aykırılık hâllerinin açıkça gösterilmesi uyuşmazlık riskini azaltır.
Doğrudan temin işlemlerinde en önemli risklerden biri, limit altında kalmak amacıyla alımın kısımlara bölünmesidir. Bunun yanında sürekli aynı tedarikçiden alım yapılması, fiyat araştırmasının şeklen yürütülmesi, tekliflerin aynı ekonomik kaynaktan alınması veya teknik özelliklerin belirli bir satıcıyı işaret edecek şekilde hazırlanması da saydamlık ve kaynakların verimli kullanılması ilkeleri bakımından sorun doğurabilir.
Ödeneği bulunmayan bir ihtiyaç için alıma çıkılması, mal veya hizmet teslim alınmadan ödeme yapılması, kabul işlemlerinin yetkisiz kişilerce gerçekleştirilmesi ve piyasa rayicinin üzerindeki bedellerin gerekçesiz biçimde kabul edilmesi mali ve idari sorumluluğa yol açabilir. Kamu zararının oluşup oluşmadığı değerlendirilirken yalnızca usul eksikliği değil, kamu kaynağında artışa engel olunması veya eksilmeye neden olunması da dikkate alınır.
Mevzuatta öngörülen durumlarda tedarikçinin yasaklılık kaydının sorgulanması ve sonucunun işlem dosyasına eklenmesi gerekir. Vergi, sosyal güvenlik, ruhsat, yetki belgesi veya mesleki izin gibi hususlar ise alımın türüne ve özel mevzuatına göre ayrıca incelenmelidir. Doğrudan temin kullanılması, tedarikçinin ilgili faaliyeti yürütmek için taşıması gereken yasal şartları ortadan kaldırmaz.
4734 sayılı Kanun’un 22/d hükmü, düşük tutarlı ihtiyaçların hızlı ve düşük işlem maliyetiyle karşılanmasını sağlayan önemli bir araçtır. Ancak bu kolaylık, kamu kaynağının kullanımında hesap verme sorumluluğunu azaltmaz. İhtiyacın bütün olarak değerlendirilmesi, doğrudan temin limiti ile yüzde on sınırının izlenmesi, yasak bölmeden kaçınılması ve piyasa fiyat araştırmasının gerçekçi biçimde yapılması uygulamanın temel şartlarıdır.
Başarılı bir 22/d süreci; doğru planlama, yeterli belgelendirme, karşılaştırılabilir teklifler, gerekçeli tedarikçi seçimi ve usulüne uygun kabul işlemleri üzerine kurulmalıdır. İdarelerin yalnızca işlemin limit altında kalmasına değil, alımın ekonomik, saydam ve denetlenebilir olmasına odaklanması gerekir. Bu yaklaşım, hem ihtiyaçların zamanında karşılanmasını hem de kamu kaynaklarının hukuka ve mali yönetim ilkelerine uygun biçimde kullanılmasını sağlar.
