Kamu yönetiminde kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ilkesi, modern kamu mali yönetiminin temel taşını oluşturmaktadır. Türkiye’de kamu maliyesinde köklü bir paradigma değişimini beraberinde getiren 5018 sayılı Kanun (Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu), girdi odaklı geleneksel bütçeleme anlayışı yerine çıktı ve sonuç odaklı bir stratejik yönetim modelini tesis etmiştir. Mahalli idareler özelinde ise bu dönüşüm, yerel hizmetlerin planlanması, icrası ve hesap verilebilirliği boyutunda hayati bir role sahiptir. Belediyelerin kalkınma hedeflerini gerçekleştirebilmeleri, kurumsal vizyonlarını somut hizmetlere dönüştürebilmeleri; stratejik plan, performans programı ve bütçe arasındaki nedensellik bağının ne derece güçlü kurulduğuyla doğrudan ilişkilidir.
Belediyelerde kamu hizmetlerinin yürütülmesinde yönetsel ve mali uyumu sağlayan üç temel enstrüman bulunmaktadır: Orta ve uzun vadeli amaçları belirleyen stratejik plan, bu amaçları yıllık hedeflere ve faaliyetlere indirgeyen performans programı ve söz konusu faaliyetlerin finansmanını temin eden bütçe. Bu üçlü yapı, birbirinden bağımsız unsurlar olmayıp birbirini besleyen ve denetleyen entegre bir döngüyü ifade eder.
Bu mekanizmanın normatif altyapısı, başta 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu olmak üzere, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile şekillendirilmiştir. 5018 sayılı Kanun'un 9. maddesi, kamu idarelerinin kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlamakla yükümlü olduklarını hüküm altına almıştır.
Belediye stratejik planı, yerel idarenin beş yıllık bir dönemde yürüteceği temel politikaları, öncelikleri ve bu önceliklere ulaşmak için tahsis edilecek kaynakların ana hatlarını ortaya koyan temel politika belgesidir. 5393 sayılı Kanun uyarınca nüfusu belirli bir eşiğin üzerindeki belediyeler için zorunlu kılınan bu belge, kentin gelecekteki mekânsal, sosyal, ekonomik ve çevresel gelişim rotasını çizer.
Stratejik plan hazırlanırken dikkate alınması gereken en temel unsur, katılımcılık ve gerçekçiliktir. İç ve dış paydaş analizleri, GZFT (Güçlü yönler, Zayıf yönler, Fırsatlar ve Tehditler) analizleri ve kentin demografik dinamikleri üzerinden şekillenen plan; yalnızca bir temenniler manzumesi değil, belediyenin kaynak kapasitesiyle dengelenmiş somut hedefler bütünü olmalıdır. Stratejik planda yer almayan hiçbir amacın yıllık uygulama belgelerine taşınması ve kamu kaynağı ile finanse edilmesi mevzuat sistematiği açısından mümkün değildir.
Stratejik plan beş yıllık geniş bir perspektif sunarken, bu planın operasyonel hale getirilmesi performans programı aracılığıyla gerçekleşir. Performans programı, bir belediyenin stratejik planında yer alan amaç ve hedefler doğrultusunda, bir mali yılda yürüteceği faaliyetleri, bu faaliyetlerin kaynak ihtiyacını ve performans göstergelerini içeren uygulama aracıdır.
Bu belgenin işlevi, orta vadeli hedefleri birer yıllık periyotlara bölmek ve her bir hedef için sorumlu harcama birimlerini tayin etmektir. Performans programının omurgasını oluşturan performans hedefleri ve göstergeleri, uygulamanın başarısını ölçmede kullanılan nesnel araçlardır. Göstergelerin girdi, çıktı, sonuç ve verimlilik boyutlarında doğru kurgulanması; harcanan kamu kaynağının toplum yararına dönüşüp dönüşmediğini denetlemenin ön koşuludur. Performans programı aynı zamanda bütçe hazırlık sürecinin teknik zeminini teşkil eder; zira bütçelenen her bir kalemin meşruiyeti bu programdaki faaliyetlere dayanır.
Belediye bütçesi, mali yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösteren, gelirlerin toplanmasına ve harcamaların yapılmasına izin veren meclis kararıdır. Performans esaslı bütçeleme sisteminde bütçe, yalnızca muhasebesel bir harcama yetkisi belgesi olmaktan çıkmış, kurumsal stratejilerin finansal ifadesi haline gelmiştir.
Belediye bütçesinin hazırlık sürecinde, performans programında belirlenen faaliyetlerin maliyetleri esas alınır. Analitik bütçe sınıflandırması çerçevesinde kurumsal, fonksiyonel, finansman tipi ve ekonomik kodlar kullanılarak yapılan ödenek tahsisleri, doğrudan doğruya stratejik plandaki amaçlara hizmet etmek zorundadır. Kaynak tahsisinin stratejik önceliklerle örtüşmediği durumlarda mali disiplinden, etkinlikten ve kurumsal hedeflere ulaşılmasından söz etmek imkânsız hale gelir.
Belediyelerdeki planlama ve mali yönetim ilişkisi doğrusal ve hiyerarşik bir akışa sahiptir. Bu akış şu aşamalarla özetlenebilir:
Bu zincirin herhangi bir halkasındaki kopukluk, yönetsel başarısızlığı beraberinde getirir. Örneğin; stratejik planda öngörülmeyen bir yatırımın performans programına alınması veya performans programında karşılığı bulunmayan bir harcama için bütçeye ödenek konulması, 5018 sayılı Kanun’un ruhuna aykırılık teşkil eder. Benzer şekilde, bütçede yeterli finansal kaynağı ayrılmayan hedeflerin performans programında yer alması, planlama sürecini kağıt üzerinde kalan biçimsel bir bürokratik işleme dönüştürür.
Plan-bütçe ilişkisinin işlerliği, uygulama sonrası gerçekleştirilen izleme ve değerlendirme faaliyetleriyle teyit edilir. Yıl sonunda hazırlanan idare faaliyet raporu; performans programında konulmuş göstergelerin gerçekleşme düzeylerini, bütçenin kullanım oranlarını ve hedeflerden sapma gerekçelerini içerir.
Sayıştay denetimlerinde ve meclis denetim mekanizmalarında faaliyet raporları, belediye yönetiminin hesap verme sorumluluğunu yerine getirip getirmediğini gösteren en mühim belgedir. Sapmaların analizi, bir sonraki dönemin performans programı ve bütçesinin daha rasyonel temellere oturtulması için geri bildirim sağlar. Dolayısıyla stratejik yönetim, statik bir yapı değil; planlama, uygulama, ölçme ve revizyon adımlarından oluşan dinamik ve yaşayan bir döngüdür.
Belediyelerde stratejik plan, performans programı ve bütçe arasındaki ilişki; yerel yönetimlerin yönetsel kapasitesini, kaynak kullanım verimliliğini ve demokratik hesap verebilirliğini belirleyen temel unsurdur. 5018 sayılı Kanun ile yerleşik hale gelen bu yönetim mimarisi, kamu kaynaklarının rasgele değil, önceden belirlenmiş hedefler doğrultusunda tahsis edilmesini zorunlu kılar.
Stratejik hedeflerden kopuk bir bütçeleme uygulaması mali kaynak israfına yol açarken, bütçe gerçekliklerini göz ardı eden bir stratejik planlama ise kurumsal hayal kırıklıklarına zemin hazırlar. Yerel kalkınmanın sağlanması ve kent sakinlerine sunulan kamu hizmetlerinin kalitesinin artırılması; ancak bu üç aşamalı yönetim döngüsünün tavizsiz, tutarlı ve birbiriyle tam uyumlu şekilde işletilmesiyle mümkündür.
