Belediye taşınmazını "ayni sermaye" olarak şirkete verip şirket bunu ihalesiz satarsa, bu 2886 sayılı Kanun'u dolanma...

Bu, belediyenin normalde 2886 sayılı Kanun'un ihale zorunluluğuna tabi olan bir taşınmaz satışını, 'sermaye artırımı' adı altında kendi şirketine devrederek bu zorunluluğu fiilen dolanmasının, çok adımlı ama sonuçta tek bir amaca (piyasa borcunu ihalesiz taşınmaz satışıyla ödemek) hizmet ettiğinin tespit edildiği, karmaşık ve dikkatli okunması gereken bir bulgudur.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 1'inci maddesi, belediyelerin taşınmaz satış işlemlerinin bu Kanun'da yazılı ihale yöntemleriyle yürütülmesini şart koşar. Ancak belediye şirketleri bu Kanun'un kapsamında değildir, bu nedenle bir taşınmaz, belediyenin elinden çıkıp şirketin mülkiyetine geçtiğinde, şirket bu taşınmazı ihalesiz ve serbestçe satabilir. Bulgunun tespit ettiği mekanizma tam olarak bu boşluğu kullanır: 'ayni sermaye artırımı müessesesinin kullanılması suretiyle Belediye taşınmazlarının Şirkete devri sağlanarak, bu taşınmazların 2886 sayılı Kanun hükümlerine tabi olmaksızın serbestçe değerlendirilmesi amaçlanmıştır.'

Bir Sayıştay bulgusunda zincirin tüm adımları tek tek ortaya konur: İdarenin %100 hissesine sahip olduğu şirketin sermayesi 126.711.600,00 TL artırılmış, karşılığında Belediyenin Ataşehir'deki 50 adet konutu şirkete devredilmiştir. Şirket aynı yıl içinde bu konutların 46 tanesini satmış; bunların 29 tanesi, Belediyeden alacaklı durumda olan 9 farklı gerçek/tüzel kişiye satılmıştır. Bu 29 konut karşılığında elde edilen 99.245.276,00 TL'nin 98.193.210,00 TL'lik kısmı, alıcıların Belediyeden olan alacaklarının şirkete temlik edilmesi (devredilmesi) yoluyla karşılanmış, yani konut alıcıları, parayı nakit ödemek yerine belediyeden alacaklı oldukları tutarı şirkete devretmiştir. Bunun sonucunda şirket, hem konutları satmış hem de belediyeden alacaklı hale gelmiş; bir süre sonra 'Şirketin alacaklarından vazgeçerek bu tutarda alacağı Belediyeye hibe ettiği' tespit edilmiştir. Sayıştay'ın nihai değerlendirmesi açıktır: 'İdare borçlarının ödenebilmesi adına başkaca hukuki gerekçeler kullanılarak İdare taşınmazlarının belli borçların ödenmesi için kullanılması... mevzuat hükümleri ile de uygun düşmemektedir.'

Analiz: (1) Bu zincirin ekonomik özü çok basittir: belediye, piyasaya olan borcunu doğrudan taşınmaz satışıyla ödemek isteseydi 2886 sayılı Kanun'a göre ihaleye çıkması gerekirdi; bunun yerine taşınmazı önce kendi şirketine 'sermaye' olarak verip, şirketin bu taşınmazı ihalesiz satmasını ve satış bedelini (alacak temliki yoluyla) doğrudan borçlu kişilere yönlendirmesini sağlayarak, aynı ekonomik sonuca (borcun taşınmaz karşılığında kapanması) ihalesiz ulaşmıştır. (2) İdarenin savunmasında yer alan detaylar (ticaret mahkemesinden bilirkişi ile bedel tespiti, şirketin kendi yönergesine göre elektronik ihale/açık artırım yapması, rekabeti artırmaya yönelik ilan yapılması) bu sürecin görünüşte usule uygun hale getirilmeye çalışıldığını gösterir, ancak Sayıştay'ın vurgusu, sürecin hukuki şeklinden çok ekonomik amacına (borç ödeme aracı olarak taşınmaz kullanımı) odaklanır. (3) Bu bulgu, yat limanının bedelsiz devredilmesi ve intifa hakkının ihalesiz tesis edilmesi bulgularıyla (bkz. yat-limaninin-bedelsiz-belediye-sirketine-devredilmesi, belediye-tasinmazinda-ihalesiz-intifa-hakki-tesisi) aynı geniş temaya (belediye-şirket ilişkisinin 2886 sayılı Kanun'un ihale rejimini bertaraf etmek için araçsallaştırılması) girer, ancak bu vaka, sadece bir devir değil, devrin ardından gelen bir dizi finansal işlemle (satış, temlik, hibe) çok daha karmaşık bir yapı sergiler. (4) Sonuçta belediyenin, doğrudan borç ödemesi yerine bu dolaylı yapıyı tercih etmesinin, ihale sürecinin sağlayacağı rekabetten ve fiyat şeffaflığından (satış bedelinin piyasa koşullarında en yüksek teklifle belirlenmesinden) kaçınma etkisi yaratmış olabileceği düşünülmelidir.

Yapılacaklar:
1. Hukuk İşleri birimiyle birlikte, bu tür 'ayni sermaye + şirket satışı + alacak temliki' yapılarının gelecekte kullanılıp kullanılamayacağını, 2886 sayılı Kanun'un amacına aykırılık açısından değerlendirin.
2. Belediyenin piyasa borçlarını ödeme yöntemlerini, doğrudan ve şeffaf bütçe/nakit yönetimi araçlarıyla (borç yapılandırma, düzenli ödeme planı) sınırlandırıp, taşınmaz devri üzerinden dolaylı borç kapatma uygulamalarından kaçının.
3. Belediye şirketine yapılan gelecekteki ayni sermaye devirlerinde, devredilen taşınmazın kısa süre içinde satılıp satılmayacağını ve satış gelirinin nihai kullanım amacını önceden meclise raporlayın.
4. Şirketin taşınmaz satış ihalelerinde gerçek rekabetin sağlandığını (tek katılımcılı ihalelerin sıklığı gibi göstergelerle) düzenli olarak denetleyin.

Uygulama önerisi: Bir belediyenin taşınmazını sermaye artırımı yoluyla kendi şirketine devredip, şirketin bu taşınmazı kısa süre içinde satarak elde ettiği geliri (veya alacak temliki yoluyla) belediyenin borçlarını kapatmakta kullanması, 2886 sayılı Kanun'un ihale zorunluluğunu ekonomik olarak aynı sonuca ulaşırken hukuken bertaraf eden bir yapıdır. Denetçinin ölçüsü nettir: belediye taşınmazlarının satışı, hangi hukuki araç (doğrudan satış veya şirkete devir sonrası satış) kullanılırsa kullanılsın, nihai ekonomik amacı ve sonucu itibarıyla değerlendirilmeli ve 2886 sayılı Kanun'un ihale rejiminin amacını bertaraf edecek şekilde kurgulanmamalıdır.